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以党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照国务院和省政府决策部署，以关爱空巢老人、促进未成年人健康成长为出发点和落脚点，将农村空巢老人、留守儿童关爱保护工作纳入重要议事日程，纳入社会综合治理、精神文明建设等考核体系。坚持家庭尽责、政府主导、全民关爱、标本兼治的原则，落实家庭监护主体责任和乡镇政府属地责任，强化民政等部门监督指导责任，构建政府领导、民政牵头、部门联动、社会参与、家庭尽责的关爱保护体系。xxxx年x月底之前完成农村空巢老人、留守儿童摸底排查工作，xxxx年完成全县农村空巢老人、留守儿童关爱保护工作平台建设。到xxxx年，全面建立家庭、政府、学校尽职尽责，社会力量积极参与，强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等机制有效运行的农村空巢老人、留守儿童关爱保护体系，实现全社会关爱老人、保护儿童的意识普遍增强，老人养老、儿童成长环境显著改善，农村空巢老人、留守儿童现象明显减少。
二、主要任务
空巢老人，一般是指子女离家后的中老年人；留守儿童是指父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力、不满十六周岁的未成年人。做好农村空巢老人、留守儿童的关爱保护工作，关系到老人和未成年人的身心健康，关系到家庭幸福和社会和谐，关系到全面建设小康社会大局。加强农村空巢老人、留守儿童的关爱保护工作，维护老年人和未成年人的合法权益，是各级政府的重要职责，也是家庭和全社会的共同责任。乡镇政府及有关部门要增强责任感和使命感，采取各种有效措施，确保农村空巢老人、留守儿童得到真正的关爱和保护。
（一）加快建立农村空巢老人和留守儿童关爱保护体系
强化家庭监护主体责任。子女要依法履行对老年人的监护职责和赡养义务；父母要依法履行对未成年子女的监护职责和抚养义务。外出务工人员尽量留父母一方在家照料老人和未成年子女，或者携带未成年子女共同生活，暂不具备条件的应委托有监护能力的亲属或其他监护人代为监护，不得让空巢老人和不满十六周岁的儿童脱离监护单独居住生活。外出务工人员要与留守老人和留守子女保持经常联系，采取各种方式多见面交流，给予更多亲情关爱。对不履行监护责任的外出务工人员和受委托监护人，村民委员会、公安机关和有关部门要及时予以劝诫、制止；情节严重或造成严重后果的，要依法追究其责任。
落实政府职责。各乡镇政府及有关部门要将农村空巢老人、留守儿童关爱保护工作列入重要工作内容，实行乡镇政府属地管理。县政府要加强统筹协调和督导检查，结合实际建立健全农村空巢老人、留守儿童关爱保护制度，制定关爱保护方案，通过政府购买服务方式，在乡镇设立农村空巢老人、留守儿童关爱保护专业干事，在村民委员会设立农村空巢老人、留守儿童关爱保护督导员，明确职责和任务，确保关爱保护工作覆盖本行政区域内所有农村空巢老人、留守儿童。乡镇政府要建立翔实完备的农村空巢老人、留守儿童信息台账，为有关部门和社会力量参与农村空巢老人、留守儿童关爱保护提供支持；通过党员干部上门走访、驻村干部探访、专业社会工作者随访等方式，对重点对象，特别是困境老人、儿童进行核查，确保农村空巢老人和留守儿童得到妥善照料。村民委员会要定期走访、全面排查，并将困境老人和儿童纳入重点走访、排查对象，及时掌握农村空巢老人、留守儿童的家庭、监护和就学情况等基本信息，并向乡镇政府报告。对于委托监护的，村民委员会应对其监护能力进行评估，不具备监护能力的，要督促外出务工人员及时更换监护人。要结合新农村建设和农村社区建设，为农村空巢老人、留守儿童提供必要的娱乐设施和学习场所开展托管服务，并为农村空巢老人留守儿童通过电话、视频等方式与外出务工人员联系沟通提供便利。
加大教育部门和学校关爱保护力度。乡镇政府及有关部门要完善控辍保学部门协调机制，督促监护人送适龄儿童、少年入学完成义务教育。教育部门要做好在校农村留守儿童关爱保护工作，把关爱保护工作纳入日常管理考核目标；实行义务教育适龄未成年人辍学信息通报制度，学校要将就读农村留守儿童的辍学信息及时通报家长或监护人，由学校和家长或监护人共同做好辍学儿童的劝学、返学工作；支持和指导中小学（幼儿园）加强心理健康教育，促进学生心理、人格积极健康发展，到xxxx年底，各义务教育中小学要至少配备一名专兼职心理健康教师；加强校园安全管理和安全教育，帮助儿童增强防范不法侵害的意识、掌握预防意外伤害的安全常识；加强公办寄宿学校（幼儿园）的建设和管理，确保有寄宿需求的农村留守儿童全部得到满足，有条件的要逐步改善寄宿环境，引导寄宿学生积极参与体育、艺术、社会实践等活动，增强学校教育吸引力。
建立部门协同联动关爱保护机制。乡镇政府及有关部门要认真履行职责，建立政府部门之间、各群团组织横向协作、资源共享机制，共同构建农村空巢老人、留守儿童关爱保护网络。民政部门要发挥牵头作用，组织协调相关部门落实好各项关爱工作任务，履行好监督指导责任，做好农村空巢老人、留守儿童救助保护和生活保障工作。公安部门要加强对农村空巢老人、留守儿童的安全保护力度，及时受理并依法严厉打击各种侵害空巢老人、农村留守儿童的违法犯罪行为；指导和协助中小学校完善人防、物防、技防措施，加强校园周边治安环境整治。发改部门要将农村空巢老人、留守儿童关爱保护工作纳入社会发展规划项目，支持公办、民办养老机构，儿童福利机构、未成年人救助保护机构、农村社区和寄宿学校（幼儿园）等服务设施建设。财政部门要优化和调整支出结构，保障对农村空巢老人、留守儿童开展关爱保护所需经费，支持做好农村空巢老人、留守儿童关爱保护工作。司法部门要开展农村空巢老人、留守儿童司法保护工作，为农村空巢老人、留守儿童提供司法保护和法律援助。要充分发挥工会、妇联、残联、关工委、计生协等群团组织的自身优势，积极为农村空巢老人、留守儿童提供假期日间照料、课后辅导、心理疏导等关爱服务。工会、共青团要广泛动员广大职工、团员青年、大学生志愿者、少先队员等开展多种形式的农村空巢老人、留守儿童关爱服务和互助活动。妇联、计生协要依托妇女之家、儿童之家、会员之家等活动阵地，积极探索关爱方式，为农村空巢老人、留守儿童提供形式多样的关爱服务，加强对农村外出务工人员和受委托监护人的家庭教育指导，引导他们及时关注农村空巢老人、留守儿童身心健康状况，加强亲情关爱。残联要组织开展农村留守残疾老人、残疾儿童康复等工作。关工委要组织动员广大老干部、老战士、老专家、老教师、老模范等离退休老同志，协同做好农村空巢老人、留守儿童的心理疏导、课外辅导等关爱服务工作。
支持引导社会力量积极参与。要依托学校、城乡社区（村委会）等设施，通过政府购买服务等方式支持引导社会工作专业服务机构和公益慈善类社会组织、志愿服务队伍等深入农村、学校、家庭，开展农村空巢老人、留守儿童的监护指导、心理疏导、行为矫治、社会融入、家庭关系调适等专业服务；支持社会组织、爱心企业举办农村空巢老人、留守儿童托管服务机构，财税部门要依法落实税费减免优惠政策。
（二）建立健全农村空巢老人和留守儿童救助保护机制
建立强制报告机制。外出务工人员外出前要把老人和留守儿童以及委托监护人情况向村委员会报告，村民委员会在做好登记并核实委托监护人的资格和能力后，向乡镇政府报告。学校、幼儿园、医疗机构、村民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员，发现农村空巢老人、留守儿童脱离监护单独居住生活或失踪、监护人丧失监护能力或不履行监护责任，疑似遭受家庭暴力、意外伤害或不法侵害等情况的，要在第一时间向公安机关报告。负有强制报告责任的单位和人员不履行报告义务的，其上级机关和有关部门要严肃追究责任。其他公民、社会组织积极向公安机关报告的，应及时给予表扬和奖励。
完善应急处置机制。公安机关接到强制报告责任人或其他公民、社会组织的有关报告，要第一时间出警调查，采取针对性应急处置措施，强制报告责任人要协助公安机关做好调查和应急处置工作。要按照制定的应急处置措施分类区别处置，属于农村空巢老人、留守儿童单独居住生活的，要责令外出务工人员立即返回或确定受委托监护人，并对外出务工人员进行训诫；属于监护人丧失监护能力或不履行监护责任的，要联系农村外出务工人员立即返回或委托其他亲属监护照料；对联系不上外出务工人员的，要就近护送至其他近亲属、村民委员会、救助管理机构、福利机构临时照料，协助联系并通知外出务工人员立即返回或重新确定受委托监护人。对失踪的空巢老人、留守儿童，要按照老人、儿童失踪快速查找机制及时开展调查。对有家庭暴力倾向或属于不法侵害、意外伤害的，要依法制止侵害行为、实施保护，并按照有关规定调查取证，协助其就医、鉴定伤情，必要时通知并协助民政部门将其安置到临时庇护场所、救助管理机构或福利机构实施保护，防止农村空巢老人、留守儿童受到二次伤害。公安机关要将相关情况及时通报乡镇政府。
健全评估帮扶机制。乡镇政府接到公安机关通报后，要会同民政部门、公安机关在村委会、中小学校、医疗机构以及亲属、社会工作专业服务机构的协助下，对农村空巢老人、留守儿童的安全处境、监护情况、身心健康状况等进行调查评估，有针对性地安排监护指导、医疗救治、心理疏导、行为矫治、法律服务、法律援助等专业服务，确保农村空巢老人、留守儿童的安全状况得到保障。对因各种原因陷入困境的农村空巢老人、留守儿童及家庭且符合有关社会救助、社会福利政策的，民政及其他社会救助部门要及时纳入保障范围。
强化监护干预机制。对外出务工人员或受委托监护人有家庭暴力、虐待或遗弃农村空巢老人、留守儿童倾向的，公安机关应给予批评教育，必要时予以治安管理处罚，情节恶劣构成犯罪的，依法立案侦查。有关部门和基层组织要加强对家庭或受委托监护人监护职责的引导监督，救助管理机构、福利机构、学校对困难家庭予以帮助，提升家庭抚育和教育能力。对于外出务工人员或监护人将留守儿童置于无人监管和照看状态导致其面临危险且经教育不改的，或者拒不履行监护职责x个月以上导致留守儿童生活无着的，或者实施家庭暴力、虐待、遗弃农村空巢老人、留守儿童导致身心健康严重受损的，其近亲属、村民委员会、县级民政部门等要依法向法院申请撤销监护人资格，另行指定监护人。
强化源头控制。大力发展县域经济，落实各项支持外出农民工返乡就业创业政策措施，为农民工返乡创业提供便利条件。要把农村空巢老人、留守儿童关爱保护工作与当前的脱贫攻坚、保障民生结合起来，开展农村空巢老人、留守儿童家庭脱贫帮扶工作，实施精准扶贫、精准脱贫。人社部门要广泛宣传农民工返乡创业就业政策，加强农村劳动力就业创业技能培训，对有意愿就业创业的，要有针对性地推荐用工岗位信息或创业项目信息；要大力推进农民工城镇化，通过鼓励、支持和帮助有条件的外出农民工带着子女举家进城，公安部门对符合落户条件的要及时办理落户手续；住建部门对符合住房保障条件的要纳入保障范围；卫生计生部门对符合条件的要纳入当地基本公共卫生服务范围；社保部门要解决好农民工及子女养老、医疗、工伤、生育等社会保险问题；教育部门要以全日制公办中小学为主接收农民工随迁子女入学，简化农民工子女入学手续，切实保障农民工随迁子女平等接受义务教育。不断完善和落实符合条件的农民工子女在流入地参加中考、高考政策，使长期在外务工的父母能把孩子带在身边上学，从源头上减少或消除空巢老人、留守儿童群体。
制定措施分类施保。各乡镇及有关部门要根据摸底排查情况，精准采集数据信息，准确掌握空巢老人的数量、构成、特点、家庭状况、监护等情况以及幼儿和义务教育阶段农村留守儿童的数量、构成、特点、家庭状况、监护、就学等情况，建立详实完备的农村空巢老人、留守儿童信息台账，并对摸底排查的农村空巢老人、留守儿童情况进行认真细致的总结梳理，精准识别，分类制定具体的关爱保护措施，精准施救。
（三）健全农村空巢老人和留守儿童信息动态管理机制
完善信息平台建设。民政部门要依托现有信息网络平台，加强农村空巢老人、留守儿童保护信息平台的建设。xxxx年底前实现二级联网，并与教育、公安等部门实现信息共享，及时掌握每个农村空巢老人、留守儿童的基本情况。
建立基础信息数据库。要以乡镇政府为单位建立农村空巢老人、留守儿童基础信息数据库，一人一档建立详实的电子台账，全面、准确掌握农村空巢老人、留守儿童基本情况，做到底数清、情况明，为分类开展农村空巢老人、留守儿童关爱保护工作提供详实的基础信息。
实行动态管理。要建立健全信息报送和信息动态管理机制，教育、公安等部门和村民委员会要根据各自职能及时将农村空巢老人、留守儿童信息变动情况报送当地乡镇政府（街道办事处），乡镇政府要随时更新农村空巢老人、留守儿童信息，每季度向县级民政部门报送农村空巢老人、留守儿童信息。乡镇民政部门每季度将更新后的农村空巢老人、留守儿童信息汇总报送县民政部门。
三、保障措施
（一）加强组织领导
乡镇政府及各部门要建立健全政府统一领导，民政部门牵头，教育、公安、司法、卫生计生等部门和妇联、共青团等群团组织参与的农村空巢老人、留守儿童关爱保护工作领导机制。县民政局牵头建立县农村空巢老人、留守儿童关爱保护工作联席会议制度，组织协调和指导全县农村空巢老人、留守儿童关爱保护工作。各乡镇政府、各有关部门要加强农村空巢老人、留守儿童关爱保护工作队伍建设，配齐配强工作人员，确保事有人干，责有人负。加强部门沟通与协作，做好政策衔接和工作对接，督促、检查农村空巢老人、留守儿童关爱保护工作的落实。充分发挥村民委员会、学校、幼儿园和医疗、社会工作、救助管理、福利等机构及志愿者在关爱保护农村空巢老人、留守儿童中的作用，共同关注农村空巢老人、留守儿童的服务需求。
（二）强化督查考核
乡镇政府及各部门要切实加强统筹协调和工作调度，认真落实属地责任。要建立督查、考核制度，将农村空巢老人、留守儿童关爱保护工作纳入当地精神文明创建和社会治安综合治理工作考核内容，并把任务和责任逐项分解落实到具体单位和人员。对因工作不力导致农村空巢老人、留守儿童救助不及时造成严重后果的，要追究相关单位及人员的责任。
（三）做好宣传引导
充分发挥广播、电视、报刊、网络等媒体作用，进一步加强对未成年人保护法律法规和政策措施的宣传。围绕关爱农村空巢老人、留守儿童开展形式多样的宣传教育活动，形成人人关爱农村空巢老人、留守儿童的社会共识。法官、检察官、行政执法人员、律师通过开展送法进乡村、进学校、进家庭等活动，积极开展法治宣传和教育，增强全社会关爱保护农村空巢老人、留守儿童的法制意识。大力挖掘、宣传农村空巢老人、留守儿童积极向上、自强不息的优秀事迹和关爱保护的先进典型，发出好声音，凝聚正能量，弘扬中华民族尊老恤孤慈幼的传统美德，努力营造全社会关爱农村空巢老人、留守儿童的良好氛围。
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