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作者：敬元沭2003年12月05日
实行法治的根本目标是建设社会主义现代化法治国家，这是一项伟大的社会系统工程。作为这一工程重要构成、具有中国特色的普法依法治理工作，无疑是富于挑战性的。这里且将实际工作中的一点思考呈送给各位，希望获得教益。
一、普法依法治理工作在法制建设中的法律地位
普法依法治理工作的由来和内涵的不断丰富。我国追求法治走过了一条漫长而艰辛的道路。在古代即有儒家的“礼治”与法家的“法治”之争，虽然“法家”所言“法治”与我们今天所言“法治”并非同概念。后来儒家的“礼治”逐渐占据正统地位，其中吸收了法家、墨家、阴阳家等的理论，是为儒法合流，被历代统治者奉为圭臬。《唐律疏议》是封建制法典的代表。封建时代法制的基本特点是维护封建等级制度，公开规定不平等。至晚清，法律大臣沈家本是法治的倡导者，我国开始有了宪法。1908年8月27日，清政府颁发了《钦定宪法大纲》，为袁世凯所利用。孙中山倡民主共和，提出“民主、民生、民权”，是追求现代民主法治的初步探索。蒋介石提出“军政、训政、宪政”的三步程序，以“宪政”为其目标，其实一直实行是军事独裁，政治独裁。在前苏联，由于斯大林在社会主义实践中严重破坏法制，给全世界的社会主义事业带来恶劣影响，贻害深远。共产党执政后如何治国，是国际共产主义运动发展史上未得到彻底解决的问题。
我党对中国民主法制建设道路的探索，始于夺取全国政权之前。建国后，法制建设在相当长的一段时间内是一个很薄弱的环节，探索和实践民主和法制的过程，遇到的最大阻力就是缺乏民主和法制的意识和习惯。始于1957年逐渐盛行的法律虚无主义、法律无用论极大地危害了国家和人民，民主与法制在文革中走向全面危机，忽视法治带来的严重的恶果是：公检法被彻底砸烂，形成了人治下的群治现象，社会正常秩序荡然无存，给国家和民族带来了巨大灾难。
党的十一届三中全会召开后，中国进入了改革开放的新时期，民主法制建设揭开了新的历史篇章。1979年，邓小平提出了解决中国问题的发展战略：一是在政治发展上实现民主的制度化和法律化；二是在经济和社会发展上实现全面的现代化。从1979年到1999年11月，全国人大制定了三百六十多件法律和有关法律问题的决定，国务院制定了800多件行政法规，地方人大制定了七千多件地方性法规，涉及社会生活的各方面。中央提出要讲法制，要开展全民的法制宣传教育活动，把法律交给十亿人民。国家的法制秩序迅速得以恢复。国外称中国一夜之间成了法律国家。
1985年11月，中国共产党中央、国务院批转了中宣部、司法部《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》，全国人大作出《关于在公民中基本普及法律常识的决议》，“一五”普法正式启动，开始了全民的法制启蒙教育。
从1991年到1995年开展的“二五”普法，其显著特色是专业法的普及。宪法和两百多部基本法、专业法的普及，使得“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制观念逐渐深入人心。
1996年2月，在中国共产党中央举办的题为《依法治国，建设社会主义法制国家》的“中央领导同志法制讲座”上，江泽民特别强调，要“实行和坚持依法治国”。这是党中央领导人首次正式宣布要“依法治国”。1997年，党的十五大提出了“依法治国，建设社会主义法制国家”的治国方略，这是普法依法治理工作的一次历史性升华和飞跃，更是我党领导方式、执政方式和治国方略的重大进步。“三五”普法的一个重要突破就是向依法治理的延伸。首先是观念由“以法治民”转变到“在党的领导下广大人民群众根据宪法和法律的规定，参与管理国家事务”上来，这是重要的转变。其次，一个以基层依法治理为基础、行业依法治理为支柱、地方依法治理为主体的依法治理系统工程全面实施，推动了全社会法治化管理水平的提高。
“四五”普法提出了“两个转变、两个提高”的工作目标，即努力实现提高全民法律意识向提高全民法律素质的转变，全面提高全体公民特别是各级领导干部的法律素质，实现由注重依靠行政手段管理向注重依靠运用法律手段管理的转变，提高全社会法治化水平。这个目标的提出是全民普法工作持续、健康发展的客观需要，也是基于对法治规律的深刻认识。这就要求我们在“四五”普法过程中，必须注重培养公民的权利义务对等的现代法治观念，养成依法办事、依法做人的思维方式和行为习惯，增强公民遵纪守法、维护自身合法权益和民主参与、民主监督的意识，使他们日益提高的法律意识不断转化为自身修养的一部分，成为一种法律素质。同时要求社会管理者要模范守法、依法办事、依法行政，消除依赖和单纯行使行政手段管理的习惯，养成注重运用法律手段管理国家和社会事务的素质。
四个五年普法，总的趋势是普法逐渐向纵深发展，向依法治理延伸，其内涵不断丰富，层次逐渐提高，领域不断拓展，影响更加深远，推进法治成为治国安邦的主要手段。对中国的法治化进程来说，中国已经成为了一个“法律国家（Etatdelois）”，但并不意味着中国也已成为了一个“法治国家（Etatdedroit）”。①虽然我们在理论上弄清了什么是法治，什么是法治国家，以及如何建设这样一个国家，但在实践中普及、提高与探索的道路仍会是曲折的。中国人民要振兴民族，走向富强，追求法治国家的目标是别无选择的历史必然。既然我们的前脚已经跨进了法治的门槛，就应该以坚韧不拔的毅力、坚定不移的决心，坚决地向前走，在新世纪里实现建设现代化法治国家的伟大目标。
如何理解普法依法治理工作的现实必要性和长期性呢？
提起普法，有人总以法律太多，不是能够普及的东西而加以搪塞，认为机构设立和工作开展都是不必要的。这种观念是否正确呢？
哈耶克曾将洛克的一段话作为《法治的渊源》一章的题记：“法律的目的不是取消或限制自由，而是维护和扩大自由。这是因为在所有能够接受法律支配的人类的状态中，哪里没有法律，哪里就没有自由。”②自由只有获得法律的有力保障才能真正实现，实行法治是现代化国家的重要特征。法治的过程是一个包含了人类的法律思想、行为乃其实践各个领域的多方面进程，实现法治的核心是人的现代化，人的法律观念的现代化，这是一个国家法制现代化的必不可少的重要因素，它决不是实现法治过程结束后的副产品，而是实现法治并使现代化法治长期发展的基本的先决条件。法律现代化的基本价值取向，就是要培养公民信任法律、尊重法律的思想意识，确立法律至上的现代法治观念。
从1996年2月9日江泽民在中国共产党中央领导法制讲座上提出实行和坚持依法治国，到1997年写入党章，再到1999年写入宪法第五条：“中华人民共和国实行
依法治国，建设社会主义法治国家。”中国人真正开始法治的进程是短暂的，没有中国民众法治观念的增强，法律信仰的树立，依法治国是不可能实现的。的确，法律不是可以普及的东西，但不应作为不需要普法的塞责。普法并不要求把老百姓都培养成法律人，而仅仅是让其具备基本的法律常识。在现实社会中，许多人连基本的法律常识都不具备，自己权利被侵犯时浑然不知，违法时当头一棒，这样让他们知法的成本太
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