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一、农村地区基础设施建设现状
农村地区发展事关社会大局稳定，对实现美丽中国目标具有重要意义。对此，中央历来高度重视农村地区发展，并出台各类措施改善农村基础设施。但由于农村地区经济发展落后，人口长期流出，历史欠账导致当前农村基础设施建设仍然存在较多问题。因此，当前农村地区基础设施建设总体上呈现发展迅速但结构不合理的局面。“十三五”期间，在中央实施的多项农村重大建设项目带动下，农村基础设施建设取得了明显成效。在农田水利建设方面，截至2019年，全国耕地等级相比2014年提升7.94%，农业抗灾能力明显增强。在农村道路交通方面，“十三五”期间，全国累计新改建农村供给超过140万公里。在农村电力建设方面，2020年农村地区供电能力和服务显著提升，农村电网可靠率超过99%。在农村信息化建设方面，乡村光纤网络覆盖率达到97%以上，电话普及率接近100%。在农村人居环境方面，超过90%的乡村实现生活垃圾收运处理，农村卫生厕所覆盖率接近70%。虽然当前农村地区基础设施建设总量上显著提升，但仍然存在诸多问题。首先，农村道路建设质量相对较差。一方面农村公路建等级不高，抗灾能力弱，另一方面由于部分农村地区地形复杂，道路建设难度大，道路养护成本高，后期管理任务较大。其次，部分农村电力设备老化严重，能耗高且性能差，抗灾能力弱，这也是导致农村电网不稳定的重要的原因。再者，在生活用水方面，农村地区自来水覆盖率较低，中西部地区农村居民生活饮用水的水质仍然存在隐患。此外，截至2020年底，农村互联网普及率不足60%，相较于城镇接近80%的水平仍然存在不小差距，尤其是老年人占比较高的农村地区非网民比例超过六成。
二、农村基础设施建设中的经济法问题
1.市场有效供给不足，政府职能缺位。基础设施具有公共物品属性，仅依赖市场难以自发形成有效供给，因此政府通常承担保障公共物品供给的责任。然而，实践中政府在承担农村基础设施供给时常面临各种问题。一方面，农村地区地理环境、产业发展等客观因素是导致农村基础设施供给难的重要原因。相较于城市区域较为集中且集聚了工业、服务业等高附加值产业，在中央支持和经济内生动力下城市基础设施发展迅速，而农村地区广阔分散，中央通过转移支付支持农村基础设施建设的资源相对有限，同时农村农业产业附加值相对较低，难以通过产业发展来吸引人口流推动公共基础设施发展。另一方面，实践中各级政府的责权规定并不明晰。在中央-省-市-县-乡镇-村的多层级治理体制下，缺少法律法规对各级政府组织所应承担的农村基础设施供给职责作出具体明确规定，这意味着某一环节责权不清就会造成建设项目难以进行。尤其是跨区域的大型农村水利、交通等基础设施需要各地方政府联合规划推进，如何协调各地方利益更需要明确的法律法规来统筹协调。2.城乡发展不均衡，市场扭曲难以规制。我国的城乡关系呈现出明显的二元结构，主要表现在城市和农村之间在户籍、资源配置等方面具有明显的壁垒和差异，农村往往附属于城市。这种城乡二元结构带来体制、政策等方面的区别，并造成农村地区基础设施建设市场扭曲。一方面，在城乡分割的市场体制下，以农业产业为主的农村地区市场收益普遍偏低，这导致资本等要素进入农村地区十分有限，难以带动农村地区基础设施建设。与此同时，由于产权等问题，农村土地要素流转受到政府严格管制，农村土地用途转变必须经由国家征用后才能实施，使得农村土地要素市场发展严重受限。另一方面，在城乡二元结构下，国家以城市经济发展为重心，通过政策倾斜大力扶持城市的交通、电力等基础设施建设，并引导各类社会资源参与城市基础设施建设，在此过程中形成丰富的城市基础设施建设相关法律问题实践，并出台了一系列比较完善的法律法规指导。相比之下，农村地区享受的政策力度有限，这使得农村地区基础设施建设活动相对较少，并未形成比较丰富的相关法律实践，这导致农村基础设施建设过程中出现的各种法律问题难以及时有效得到解决。3.农村纠纷复杂多变，法律政策不足。面对农村地区复杂的利益关系，农村基础设施建设投资需要完备的法律法规体系予以指导，但目前这方面的法律法规尚不健全。一方面，农村基础设施建设中不可避免面临诸如农地或宅基地占用等一系列问题，不同于城市动迁中的货币化补偿，农民的耕地和宅地往往是其生产生活重要来源，对此如何在法律层面设置合理的土地补偿、安置补偿等标准来切实保障农民利益还有待解决。目前这方面的立法尚未完善，各地区的标准存在较大差异，实践中往往出现各种纠纷。另一方面，市场化运作是推进农村地区基础设施建设的重要举措，但由于投资大、建设和回报周期长、收益率低等问题，农村基础设施建设投融资普遍存在困难。虽然国务院在2017年出台了《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》，但目前还缺乏相关具体实施细则。在市场化运作过程中，如何管理社会资本和保障社会资本合理投资回报仍然缺乏法律法规指导。
三、经济法视角下农村基础设施建设的路径选择
1.强化政府调控，合理保障农村基础设施建设。当前我国农村地区基础设施供给滞后不仅有公共物品属性下政府职能缺位的原因，也有城乡二元结构导致的市场失灵原因，这些原因归结起来则需要政府依法强化宏观调控职责，合理保障农村基础设施建设。首先，政府在宏观调控中应正确处理好政府和市场的关系，通过完善市场功能建设，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。其次，要明确各级政府职责。对于全国性的大型基础设施工程项目应当由中央部门主导，同时规定各地区所应承担的职责；对于跨省市的水利、电力和交通等基础设施建设应当有中央部门牵头，各省市协调共同负责；对于县乡地区基础设施建设应当与县级主导部门负责，考虑县乡经济发展和财政收支状况由省级部门适度进行补贴扶持。再者，建立科学合理的规划制度。合理的规制是提高农村基础设施成效的关键。政府应当科学评估农村基础设施项目服务的人口数量、空间布局、土地占用、环境影响等，避免盲目建设和重复建设，同时明确项目建设中主体责任范围。农村基础设施建设过程应当严格按照项目规划实施。2.健全农村基础设施投融资法律制度，缓解农村基础设施建设融资问题。由于投资大且回报率不高，农村基础设施建设往往会面临融资难问题，这是阻碍其发展的重要因素。因此，政府建立健全农村基础设施投融资法律制度，缓解农村基础设施建设融资问题。具体而言，一方面，农村基础设施建设不能脱离政府扶持，政府部门应当建立健全农村基础设施政府预算和支出制度，通过完善国家财政转移支付制度和加强农村基础设施建设预算编制，使得各项资金收支有法可依。另一方面，企业是市场中最具效率的主体，各级政府应当将民间资本纳入政府规划，制定和完善民间投资政策，积极引入民间资本参与农村基础设施建设。例如，完善资本市场法律法规，为企业投资农村基础设施提供资本市场融资渠道。政府部门可以为民间投资者提供相关政策法规和农村农业信息咨询服务，同时也要加强对民间投资的管理，在合理确定其投资回报的同时，正确处理好农村基础设施建设过程中的农民补偿问题。此外，农村集体也是农村地区基础设施建设的重要参与方和受益者。对于农村集体筹资建设基础设施的，应当合理引导和帮扶，通过制定相关法律法规充分保障群众利益，并依法监督资金合理利用。3.完善农村经济法治建设，推进农村基础设施建设市场化改革有序稳定。要素市场化程度较低是农村基础设施建设滞后的重要原因，而造成农村地区要素市场化程度不低的一个重要因素是农村经济法治建设落后，难以促进要素配置效率提升。因此，有必要完善农村经济法治建设，推进农村基础设施建设市场化改革。具体而言，一方面，当前农村地区的法律大多于20世纪末制定，其间虽然经过一些修订，但随着乡村振兴战略的实施，农村地区的要素供给和需求发生重要变化，因此应当根据当前农村地区形势变化适时修订相关法律法规，同时促使农村法律、农业法规、地方行政规定等相统一。另一方面，法律普遍是原则性的条款，缺乏具体的实施细则，导致实践中往往出现纠纷。这不仅浪费国家公共资源，同时极大地抬高了农村基础设施建设成本，在一定程度上阻碍了农村地区基础设施建设。对此应当出台法律实施细则和法律解释，提高法律条款的实践可操作性。此外，政府部门应当加快推进对农村集体资产、农户承包经营土地以及农村宅基地的法律确权，界定农村土地所有权、承包权和经营权之间的权利关系，在法律层面切实保障农民的权利。(wWw.Wk114.Cn 转载请注明 )
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